Réforme territoriale : les collectivités envisagent une nouvelle approche du risque

Rédigé par Philippe CHARTON, Directeur des études prospectives et des développements
Mardi 22 Mars à 11:13

La situation que vivent les collectivités locales est inédite. Confrontées à plusieurs facteurs de risque, leurs marges de manœuvre se réduisent et font porter une grande part de ce risque sur le poste RH. Quels sont ces facteurs, quelles actions sont déjà engagées pour les maîtriser et quelle nouvelle approche du risque peut être envisagée ?

La baisse de dotation est le premier facteur de risques généré par la conjoncture globale

Plusieurs solutions sont actuellement envisagées par les décideurs locaux pour maîtriser ce risque :

  • Cette baisse de dotation est d’abord compensée par la baisse de la dépense d’investissement des collectivités locales. L’association des maires de France, dans sa récente analyse, a estimé cette baisse en 2015 de l’ordre de 15 %. Toutefois, on peut imaginer que cette compensation ne sera pas pérenne, car les collectivités vont probablement devoir remonter ce niveau de dépenses en raison de la volonté des élus à suivre le programme pour lequel ils se sont engagés.

 

  • Pour compenser cette perte, les collectivités peuvent aussi augmenter les recettes par la fiscalité ou les produits liés à la tarification. Or, le levier fiscal a déjà été mobilisé ces dernières années : une étude de la Banque postale de 2015 démontre que ce levier va être difficilement mobilisable pour les élus les prochaines années. Quant à la tarification à l’usager, elle n’a pas nécessairement un effet de levier important : l’usager ne pourra jamais payer le coût réel de l’investissement et du fonctionnement des activités d’une collectivité.

 

  • Reste donc les dépenses de fonctionnement sur lesquelles agir. Les ressources humaines représentent le premier poste de dépenses de fonctionnement. C’est à ce niveau que sont encore identifiées des marges de manœuvre. C’est donc là où se concentrent les enjeux et le risque. Pour autant, les actions possibles sur ce poste RH (baisse de recrutement, non remplacement des départs en retraite...) ne peuvent s’envisager qu’à court terme. Et toutes les collectivités n’ont pas cette marge de manœuvre. Alors jusqu’où pourra-t-on aller dans cette politique de maîtrise de risque par rapport au nombre d’effectifs, tout en maintenant des services publics de qualité ?

Un autre facteur de risque est la structure même des effectifs des collectivités locales

Le rapport annuel de la fonction publique observe deux grandes caractéristiques : d’abord, le vieillissement de la population qui touche plus particulièrement la FPT avec 39 % des agents de plus de 50 ans. En effet, depuis 2003, les décisions liées à la réforme des retraites ont provoqué un décalage du départ en retraite de ces agents. De fait, non seulement les agents sont concentrés sur le haut de la pyramide des âges mais en plus ils partent de plus en plus tard à la retraite. Parallèlement, on constate une augmentation de 19 % de l’absentéisme global depuis 7 ans (source : Sofaxis). Certes les agents de plus de 50 ans ne sont pas seuls responsables de l’accroissement de cet absentéisme global, mais il s’agit d’un facteur aggravant. En effet, si statistiquement un agent de plus de 50 ans ne s’arrête pas plus souvent qu’un plus jeune, il s’arrête plus longtemps.

Dernier facteur de risque, c’est la Réforme territoriale en tant que telle

Un facteur qui provoque une certaine tension dans les effectifs de la FPT. Si l’on cumule les textes (Loi Notre, loi communes nouvelles…), de nombreuses collectivités vont être touchées :

  • environ 900 EPCI vont être fusionnés ou dissous en 2016 (sur un total de 2 200 entités) ;
  • de nombreux syndicats, qui ont le même périmètre que les EPCI, vont certainement être supprimés ;
  • début 2015, on comptabilisait environ 25 communes nouvelles, elles sont plus de 300 aujourd’hui et ont engendré la disparition de plus de 1 000 communes soit un passage sous la barre des 36 000 communes. Ceci est un acte fort en termes de transfert de compétences ;
  • le transfert de compétences concerne également les autres acteurs, comme les départements, les régions élargies et les métropoles.

Certes, tous les agents de vont pas être impactés directement par cette réforme, pour autant elle génère de l’anxiété, d’autant plus que cette réforme doit se faire dans un espace temps contraint.

Des risques opérationnels et fonctionnels

Au-delà du risque opérationnel, qui est quant à lui toujours identique, se développe un risque fonctionnel ou structurel. L’AMF parle « d’arbitrage douloureux du service public » : la question est de savoir comment passer de la culture qu’ont les collectivités d’agir, à comment va-t-on pouvoir délivrer ce service public en tenant compte de toutes les contraintes ?

Une nouvelle approche du risque au travers de la capacité de production et la relation usager

  • Cette nouvelle approche du risque nécessite d’abord de préserver les capacités de production, c’est-à-dire les effectifs des collectivités territoriales. Comme on l’a vu, c’est un poste particulièrement sensible et cela va se faire sous contrainte. Pour autant, il va falloir préserver les effectifs et réaffecter les compétences aux niveaux les plus pertinents en termes de relation usagers. S’attacher aux ressources nécessite de préserver le risque opérationnel : c’est notamment construire son document unique et engager des démarches de prévention.
    Le lien n’est plus à prouver entre qualité de vie au travail, qualité de travail et organisation, voire performance. La qualité de vie au travail fait donc parti des enjeux à relever par les collectivités pour préserver ces capacités de production.
    Parallèlement, se pose la question de  l’optimisation en tant que telle des compétences par une GPEC ou GMC. Réaffecter la compétence au bon endroit va devenir vital, notamment lors de rapprochement d’unités, où des réaffectations de compétences seront nécessaires.

 

  • Deuxième approche : la relation usager qui passe par l’innovation territoriale. Cette approche nécessite de se réinterroger, voire de réinventer cette relation, d’autant plus que les besoins évoluent. La gestion de la pénurie impose également des choix dans la délivrance du service public. De nouvelles solutions pour délivrer le service attendu par les usagers devront être envisagées.
    L’innovation territoriale réside donc dans le service à l’usager et dans le quotidien de travail des agents. C’est au travers de la co-construction avec les agents que des expérimentations sont actuellement menées : c’est le cas des maisons de service public dont le concept a déjà une dizaine d’année.  En déconcentrant une partie de leur activité dans un même lieu, au côté d’autres services publics, les collectivités offrent à l’usager un point d’accueil unique pour réaliser l’ensemble de ses démarches. Pour que les collectivités puissent mettre en œuvre ce concept, il a fallu réaffecter des compétences, revoir les métiers des agents et travailler avec eux pour redéfinir leur activité.

Un a priori positif, des opportunités ?

Les conclusions des analyses et mesures du climat social réalisées récemment attestent que les agents ont plutôt un a priori positif par rapport à la réforme territoriale. Celle-ci devrait générer de nouveaux concepts, du renouveau. On observe une appétence sur le fait de redonner du sens au service public au travers d’une certaine optimisation et par ricochet de redonner aussi du sens au travail et une reconnaissance au métier de chaque agent.

Les collectivités vont devoir investir fortement sur le poste RH en termes de réflexion et de conduite de projet, pour autant avec des marges de manœuvre qu’on peut imaginer profitables.

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